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对文物法第29条规定的探讨今时

发布时间:2019-09-29 13:08:46 阅读: 来源:绷缝机厂家

对《文物法》第29条规定的探讨

现行《中华人民共和国文物保护法》第29条规定:“进行大型基本建设工程,建设单位应当事先报请省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门组织从事考古发掘的单位在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探。考古调查、勘探中发现文物的,由省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门根据文物保护的要求会同建设单位共同商定保护措施;遇有重要发现的,由省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门及时报国务院文物行政部门处理”。该条款确立了大型建设项目在开工前、要事先执行文物影响评估的制度,是平衡文物行政部门、考古发掘单位、建设单位三者在考古遗产保护方面权力和利益的关键性条款。

在实际的文物保护管理工作中,该条款中存在下列问题:

没有对“大型工程”进行明确定义、导致在实际工作中操作困难;没有对大型工程以外的其他工程的文物管理进行规定;规定“在大型建设工程范围内实施考古调查、勘探工作的单位必须是能从事考古发掘的单位”是否合适;没有对“有可能埋藏的地方”进行说明,容易引起建设单位误解。

一、建议将“大型基本建设工程”修订为“可能造成重大文物影响的建设工程”。同时在本条款后增加“可能造成重大文物影响的建设工程的分类目录,由国务院文物行政部门制定并公布”。

国家对大型工程实行事先文物调勘制度的规定,始见于1953年《政务院关于在基本建设工程中保护历史及革命文物的指示》(以下简称“指示”)第2条。事先文物调勘的对象为“较大规模建设项目”和“重要古遗址地区的常规项目”。

1960年国务院发布的《文物保护管理暂行条例》是《文物法》正式颁布前的最重要综合性文物保护文件。该条例的第8条将事先文物调勘的对象规定为“大规模工程”。

在1982年国家发布的第一版《文物法》第18条中,将事先文物调勘对象由53年《指示》的“较大规模建设项目”和“重要古遗址地区的常规项目”、60年《暂行条例》的“大规模工程”的统一简化规定为“大型基本建设项目”、并沿用至今。

82版《文物法》出台后,并没有任何配套文件对什么是“大型基本建设工程”进行说明。在我国全面进入现代法制社会的背景下,导致在文物管理的实际工作中,建设单位和文物行政管理单位各执一词,无法实施有效管理。另外,像一些中小型水库,因为淹没区一般存在较多的古遗址和古墓葬,需要执行事先文物调勘;一些在历史文化名城内的小型地产开发项目,如选址在地下文物富集区内,也需要事先执行文物调勘。但是,这些中小项目的建设单位常以《文物法》没有进行规定、或规定不明确为由,拒不事先执行文物调勘,由此导致考古遗产管理的被动和混乱局面。

通过53年《指示》和60年《暂行条例》、追溯实行事先文物调勘制的本意,同时鉴于82版《文物法》颁布实施后在工作中遇到的现实问题,发现对“大型基本建设项目”和“重要古遗址地区的普通项目”均需要进行严格的事先文物调勘管理。因为这两类工程的施工都将完全破坏工程范围内文物的原生环境。对分布在工程范围内文物的保护而言,均将造成重大影响。

从既照顾政策的延续性、又满足当前工作的基本需求出发,建议暂将“大型基本建设工程”修订为“可能造成重大文物影响的建设工程”、以此作为全面开展文物影响评估制度的过渡形式。同时在本条款后增加“可能造成重大文物影响的建设工程的分类目录,由国务院文物行政部门制定并公布”。以便通过配套文件,再细化规定可能造成重大文物影响建设项目的具体类型。

二、建议将“组织”修订为“指定”

现有第29条规定,考古调查、勘探、发掘的具体工作承接单位由省级文物行政部门来组织。由此可知,省级文物行政部门在这里所从事的工作是:全面管理建设项目的考古遗产保护工作、指定执行文物调勘工作的业务单位。省级文物行政部门和执行文物调勘工作单位的关系,是管理和被管理、是行政管理和承接具体业务工作的关系。也就是说,任何从事可能造成重大文物影响的建设工程文物调勘工作的单位,均需事先得到省级文物行政部门的授权和委托。

但在实际工作中,建设单位常从减少工程费用支出的角度出发,认为其可自行选择任一具有考古发掘资质的单位来开展工作、或通过招标的方式来确定考古单位;某些具有考古发掘资质的单位对文物考古的行政管理模式认识不清,也站在建设单位一边,未经省级文物行政部门授权,在接到建设单位的委托后即开展工作。

我国的考古遗产管理与已经实行市场化管理的文物保护工程不同,仍然是传统的国家、省、地区、县四级垂直行政管理方式;与部分实行“合同考古制”的其他国家不同,考古单位考古业务的获得不是通过中标手段、而是通过文物行政部门的直接委托获得。

除《文物法》第29条外,《关于加强基本建设中考古工作的指导意见》(国家文物局,2007年。以下简称<指导意见>)一再明确基本建设项目的考古调查、勘探、发掘工作由省级文物行政部门统一负责协调管理和组织实施。

为免引起歧义,故建议将进行基建项目实际工作的考古单位由省级文物行政部门“组织”修订为“指定”。

三、建议将“从事考古发掘的单位”修订为“具有考古发掘资质的单位”

鉴于现阶段国家对可能造成重大文物影响工程在文物手续方面的强制性管理,应将原第29条中“从事考古发掘的单位”明确为“具有考古发掘资质的单位”。

根据《考古发掘管理办法》(国家文物局,1998年)的规定:“一切考古发掘工作都必须履行报批手续”(第三条)、“具有考古发掘资质的单位方能申请考古发掘项目”(第四条)。该《办法》同时对未取得考古发掘资质的文物考古机构进行考古发掘的两种情况进行了规定:在工程建设意外发现文物;面临自然破坏的文物。出现这两种情况时,无资质的文物考古机构可进行小规模的抢救性发掘、但亦需先征得省级文物行政主管部门和具有资质的文物考古机构同意和授权。

可能造成重大文物影响的工程因为是执行事先文物调勘制,故不存在出现上述两种情况。也就是说,第29条中的从事考古发掘单位只能是已具有考古发掘资质的单位。提出本修订建议的目的,一方面是明晰考古工作的执行单位。另一方面是因为:可能造成重大文物影响建设项目的考古遗产调勘工作、因其项目的资金投入、社会影响均很大,其考古工作由自身具有考古发掘资质的单位来承担,有利于保证考古工作的连续性、规范性和工作质量。

四、建议将“有可能埋藏文物的地方”删除

在与建设单位就文物管理长期打交道的过程中,我们发现,经常出现双方对“有可能埋藏文物的地方”的理解各执一词的情况。

建设单位认为,工程设计单位在进行实地勘察时,已经回避了登录的文物点,所以工程范围内已经不存在文物,也就不需要还要进行文物调勘;建设单位或者认为考古调勘的对象不是整个工程的用地范围,调勘对象只是针对可能埋藏文物的地方,文物考古工作的面积要缩小,需要缴纳的文物调勘费用也要明显减少。

而文物单位根据07年的《指导意见》认为:工程的整个范围内均可能存在文物埋藏。而且要通过对整个工程用地进行全面的文物调查、和对经调查发现的可能埋藏文物的地方进行考古钻探才能得出最终结论。

所以从第29条的现有规定来说,将考古调查局限在有可能埋藏文物的地方不合乎实际情况。《文物保护法律指南》(原全国人大教科文卫委副主任委员范敬宜等主编,2003年,P174)一书中对“有可能埋藏文物的地方”的阐述也说明了这一点:“有可能埋藏文物的地方”,应当主要从当地历史的发展情况和古文化遗址的分布状况所提供的线索来研究和预测。在具体执行中,不能通过一地是否出土过文物来判断建设工程范围内是否有文物埋藏,必须经过认真的考古调查、勘探工作,才能得出科学的结论。在工程的项目建议书阶段,考古发掘资质单位向建设单位提供工程涉及范围内的既有文物资料。这实质是进行“文献资料室内评估”,在我国已全面实行政务公开的今天,这是文物行政管理部门的义务。但这样做,建设工程只能回避已登录和公布的重要文物点,无法准确判断建设项目内文物的有无和重要性。而可能造成重大文物影响的工程往往土地征收范围较大、而且一般跨越县级行政区域。在实际工作中,根据既有文物登录资料、认为没有文物分布的地方,在经过文物调查勘探后,往往仍然存在地下文物埋藏。

这是因为各地情况的特殊性造成的。例如在南方地区的河漫滩附近,因长期洪涝灾害导致砂卵石层堆积在古台地的文化层上。这些文化层通过考古钻探的方式有时都没办法发现、而要通过开挖探沟。所以,最终文物影响评估结论的形成,只有在进行完考古调查和考古勘探后才能做到可靠。

为了解决“可能埋藏文物的地方”定义不清晰的问题,以致全国不少的省市在地方配套文物法规中,规定将地下文物富集区域划定为“地下文物埋藏区”。然后再据此规定:在地下文物埋藏内进行工程建设,均必须事先申请文物调勘。

鉴于上述情况,我们认为29条中的“有可能埋藏文物的地方”的用词明显存在模糊的地方、建议删除。一方面,不至于在实际工作中引起建设单位的误解。另外一方面是因为,文物考古单位在建设工程范围内进行考古调查、勘探工作时,对在何范围进行考古调查、在何范围进行考古勘探已经有07年的《指导意见》作出了详细说明。即:对整个工程用地进行全范围的考古调查,对在经考古调查确认的文物点范围内进行逐一的考古勘探。

五、建议逐步建立针对所有建设项目的文物影响事先评估制度、并建立分类管理目录

建设项目构成对考古遗产的最大威胁之一。在建设项目实施之前,要对无法继续原地保存的工程范围内文物实施抢救性保护。以至于国家的文物保护政策规定为“保护为主、抢救第一”。建设单位有责任保证在工程实施前、由文物考古单位对建设项目的文物影响进行评估。工程涉及的文物很重要,则要求以保护文物为主,工程为文物保护让路;工程涉及的文物重要性一般或不重要,则以满足工程建设的要求为优先考量,文物考古机构配合工程建设进行抢救性文物保护工作。执行何种具体的文物保护工作,其关键前提是在工程实施前、对工程范围内的文物有无、文物重要性进行客观评估。没有文物影响评估报告做技术支撑,就无法正确处理好工程建设和文物保护的关系。故在此倡议建立针对有所建设项目的文物影响事先评估制度。并由国家文物行政主管部门制定并公布“可能造成重大文物影响、可能造成轻度文物影响、不易造成文物影响”的工程的三级管理目录。以使文物管理行政部门、文物考古机构、建设单位均能有清晰的操作规范,共同促进文化遗产特别是考古遗产的保护。

六、总结

综上所述,建议将《文物法》第29条修改为:“进行可能造成重大文物影响的建设工程,建设单位应当事先报请省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门指定具有考古发掘资质的单位在工程范围内进行考古调查、勘探。考古调查、勘探中发现文物的,由省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门根据文物保护的要求会同建设单位共同商定保护措施;遇有重要发现的,由省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门及时报国务院文物行政部门处理。可能造成重大文物影响的建设工程的分类目录,由国务院文物行政部门制定并公布”。

(2013年9月27日3版)

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